英國作為現代城市規劃的發源地，霍華德的田園城市思想影響至今。英國1909年頒布了《住房與城市規劃諸法》（Housing，Town planning,Etc.Act.1909）以確保城鎮品質、公共健康與住房供應，該法也被認為是第一部將城市規劃法律化的法案。為應對二戰后的大規模城市建設，1947年英國頒布了《城鄉規劃法》，城鄉規劃的法定地位與自上而下的規劃體系自此建立。

隨著經濟社會的不斷發展演進，英國的城鄉規劃體系亦經歷著不斷演變的過程。國內學者一直十分關注英國的空間規劃發展，當前研究也較為豐富，主要可梳理為以下三類研究：一是關注其空間規劃體系發展歷程與改革動態；二是關注其規劃體系的建構；三是聚焦其運行機理與各類支撐制度。

盡管諸多文獻對英國的規劃體系開展了較多研究，但就其地方層面規劃來說，既有成果大多停留在2011年規劃體系改革背景之前，存在一定的滯后性。因此本文希望探析2011改革后的英國地方規劃特征，以期對當前我國鄉級國土空間規劃的相關工作提出借鑒與啟示。

在全球金融危機背景下，2010年新上任的卡梅倫聯合政府認為早前的規劃體系過于繁雜，且由于對自上而下的過度強調使得規劃與解決實際社會問題出現脫節，因此英國政府進行了一系列“激進改革”（radical reform），隨即于2011年頒布《地方主義法》（Localism Act 2011），以進一步縮減規劃層級并賦予地方自主發展權，正式形成了當前以國家層面的《國家規劃政策框架》（The National Planning Policy Framework，簡稱NPPF）、地方層面的地方規劃（Local Plan）與鄰里規劃(Neighbourhood Plan)所構成的“新二級”空間規劃體系。

2011年的改革重新構建了“國家—地方”的空間規劃體系，結合當前需求進一步實現了中央地方權力的下放，正式廢除了2004年規劃體系中區域層面的空間戰略規劃，實現了從“國家—區域—地方”的三級規劃體系向“國家—地方”的兩級規劃體系的轉變。

相較于原規劃體系，2011空間規劃體系改革呈現出兩大特征，一是規劃層級簡化、各層級內容明確，即在兩級的空間規劃體系下，國家層面通過60多頁的《國家規劃政策框架》（NPPF）替代上一階段1000多頁的《規劃政策文件》（Planning Policy Statement,簡稱PSS），區域層面僅保留大倫敦地區，地方層面以地方規劃和鄰里規劃替代原來的地方發展框架（Local Development Framework，簡稱“LDF”）；二是基于立法與放權下的地方事權與地方規劃內容更加明晰。即在《地方主義法》等相關法律的支撐下，地方政府在中央政府的有效干預下實現了自由裁量空間與地方自主發展權的擴大。總體來看，2011年體系下英國的空間規劃體系呈現出“國家規劃綱領化、地方規劃細致化”的特征。

（1）國家層面：《國家規劃政策框架》（NPPF）

國家層面編制主體為住房、社區與地方政府部門（Ministry Of Housing Communities and Local Government,簡稱MHCLG），以《國家規劃政策框架》（NPPF）為核心引導全國的規劃建設。該文件共17章節，主要內容包括：實現可持續發展；建立強大的競爭性經濟；計劃制定；決策；提供足夠的住房；確保城鎮中心的活力；促進健康和安全的社區；促進可持續運輸；支持高質量的通信基礎設施；有效利用土地；實現精心設計的場所；保護綠化帶土地；應對氣候變化，洪水和沿海變化的挑戰；保護和改善自然環境；保護和改善歷史環境；礦產的可持續利用等（MHCLG，2012）。NPPF雖為非法定的規劃，但其是后續制定《地方規劃》與《鄰里規劃》的基本原則與相關領域的重要引導。

（2）區域層面：僅大倫敦地區編制區域規劃

改革后，僅大倫敦地區的區域規劃仍然是法定規劃。第一個《倫敦規劃》發布于2004年，目前已經歷兩輪修改編制至2016版，根據大倫敦管理局（GreatLondon Authority,簡稱GLA）的要求，大倫敦規劃的負責方包括：大倫敦市長、32個行政區（boroughs）、倫敦市公司（這里的倫敦市指的是倫敦金融城，而不是區域范圍的大倫敦）、市長發展公司以及倫敦地方規劃當局指定的鄰里公共論壇。倫敦市長必須完成該規劃并進行審查。《倫敦規劃》是為未來20~25年倫敦的發展設定的總體框架，通常匯集了倫敦市長及相關部門對于未來倫敦經濟、環境、交通以及社會等方面的內容，主要包括經濟發展、住房、文化、社會與環境問題、土地開發與利用框架、引導地方規劃的政策框架、促進可持續發展等。

（3）地方層面：編制地方規劃與鄰里規劃地方層面編制地方規劃與鄰里規劃，前者需明確自治鎮的未來發展愿景和框架，解決住房，經濟，社區設施和基礎設施相關的需求和機遇，并為保護和改善自然和歷史環境，緩解自然環境壓力提供基礎；后者以社區為編制單元，包含土地開發和使用的政策，社區擁有直接的權力以制定愿景，引領社區未來10、15、20年內的發展。

為引導地方規劃的編制，英國住房、社區和地方政府部發布了《地方規劃指南》（Guidance On Plan-Making），在《國家規劃政策框架》（NPPF）的基礎上進一步明確了地方規劃編制的目的、規劃框架、編制主體、實施檢測等內容。

地方規劃由戰略政策（必備）與非戰略政策（可選）兩部分構成。前者為15年左右規劃期內地方當局對市鎮的長期需求和機遇的預測與響應，針對土地開發與利用中的各類優先事項的發展模式、規模和質量等制定的總體戰略，主要包括以下四項內容：①住房（包括經濟適用房）、就業、零售、休閑和其他商業發展。②運輸、電信、安全、廢物管理、供水、污水、洪水風險和沿海變化管理的基礎設施等。③社區設施（例如衛生，教育和文化基礎設施）等。④保護和改善自然、建筑和歷史環境，包括景觀和綠色基礎設施，并制定規劃解決減緩和適應氣候變化的措施等；后者為地方政府和社區針對特定地區、發展類型因地制宜制定的政策計劃，包括設施配置、場地分配、設計原則的制定、自然保護等。

英國作為一個擁有地方自治傳統的單一制的國家，中央政府主要決定全國層面的政策并負責監督實施，地方政府在法律授權范圍內，對轄區內各類公共服務事務負責。在經歷多次權力下放與規劃層級簡化后，當前體系下地方政府負責地方規劃的編制，規劃成果需提交住房、社區與地方部門政府大臣（Secretary of State for Housing, Communities and Local Government，簡稱SoS），接受規劃督察部門（The Planning Inspectorate）任命的督察進行獨立審查。其編制流程一般包括前期的可持續性評估、基礎資料收集、協商咨詢與信息收集，中期階段的規劃提交、規劃審查、規劃采納部分，以及后續的規劃監測實施內容。

《國家規劃政策框架》（NPPF）對于規劃事權的劃分與傳導進行了規定。其第一章節中明確了該框架對于地方規劃的框架性作用，并且要求“在制定計劃時必須考慮國家規劃政策框架，且應是計劃決策中的重要考慮因素”。地方當局在制定相關規劃時，需考慮NPPF中的要求，并將其深化成具體要求融入規劃文件中，以此保持地方規劃與政策和國家要求的一致性。自此形成了適應當前兩級空間規劃體系的規劃傳導方式，即國家層面以綱領性、框架性的政策綱要進行戰略引導，地方層面直接銜接以引導市鎮開發建設。在完善的法律法規體系支撐下，簡化后的規劃傳導順暢且有效，各級各類規劃編制與實施的合理性與規范性同樣得以進一步明確。

海利根鎮（Haringey）是大倫敦地區32個自治市鎮（boroughs）之一，由Hornsey,Wood Green and Tottenham三個主要地區組成，轄區面積30km2左右、人口20萬，其位于倫敦北部的倫敦—斯坦斯特德—劍橋—彼得伯勒（（LSCP）的增長區，具有良好的交通區位與區域發展優勢。目前，海利根鎮正在執行的地方規劃（2013—2026）由戰略政策（Strategic Policies）、發展管理政策（Development Management Policies），場地分配（Site Allocation）和Tottenham地區的行動計劃（Tottenham Area Action Plan）組成。同時地方政府目前正在準備另外兩項計劃，即“the Wood Green Area行動計劃”（the Wood Green Area Action Plan）和“北倫敦廢棄物計劃”（North London Waste Plan），一旦獲得通過，將成為其地方規劃的一部分。

戰略政策（Strategic Policies）規定了海利根鎮至2026年的未來發展愿景和關鍵政策，用于明確其可持續社區戰略和其他計劃與戰略的優先事項和發展目標，且包含了實現該目標的關鍵政策和實施框架。地方政府需要應對當前該地區的社會、環境和經濟挑戰，因地制宜地制定戰略性發展政策。海利根鎮當前的挑戰主要是：人口變化（減少）、住房、失業、健康、氣候變化、高質量設計、平等和包容、運輸以及犯罪與安全。在此背景下針對核心問題進行戰略和政策的編制。就規劃成果來看，其由八部分內容組成，包括：概要、空間戰略和六大類戰略性政策。

戰略性政策部分作為該規劃文件的核心內容，每項內容通常由政策制定、空間落位以及實施監測三部分組成，偏重政策性與導向性，是后續其他各類計劃的基礎。如在“以人為本”（people at the heart of change in haringey）章節，包含了SP1、SP2、SP3政策，分別明確針對人口增長、住房和吉普賽人，具體完成了人口增長的區域劃分、明確了住房供應總量并細分至單元以及分階段的增長計劃，并在此基礎上對實施監測提出要求。

發展管理計劃（The Development Management Development Plan，簡稱DPD）是對于戰略性政策的細化落實與支撐，通過明確關鍵目標以支持戰略性政策的實現，且針對有悖于戰略性政策的發展內容進行了明確的框架制定，并為相關規劃的申請評估提供了標準。在海利根鎮的地方規劃文件中，發展管理計劃文件銜接戰略政策文件，將其關鍵規劃政策分為六大領域進行梳理，分別為設計與城鎮個性、住房、環境與可持續、交通與開發空間、就業與城鎮中心、社區基礎設施以及實施監測。通常發展管理文件中提出的發展管理政策（Development Management policy）往往在數量上會多多于戰略政策，可以看作是對其的細化與落實，并結合相關圖紙實現空間落位。

以住房章節為例，在戰略政策部分明確了住房供應規模以及分區域目標，作為該文件的銜接，在發展管理計劃中通過九條管理政策的形式對其進行了細化落實。九條管理政策分別明確了住房供應、住房的混合、住房質量與設計、保障性住房、自建房、其他特殊需求住房、住房改造、多用途住房、住房地下室開發與采光等關鍵措施，為戰略性政策的實際落實提供了堅實的支撐。

針對重點地區，英國地方政府以地區行動計劃（The Area Action Plan,簡稱AAP）的形式對其在規劃期內的發展進行更為積極細致的管理和指導，海利根鎮目前制定了兩大地區的行動計劃，分別為Tottenham Area以及the Wood Green Area。重點地區行動計劃較為注重針對性與實施性，以Tottenham Area的行動計劃為例，其包含：目的與意義、地區特征與挑戰、上位規劃愿景與定位、區域性政策制定、鄰里單元與機會地區、實施與監測等內容。AAP的特點可以概括為：向上銜接戰略性政策、因地制宜引導區域個性化發展、向下有效引導鄰里規劃。

場地分配（Site Allocation）可看作是對于戰略性政策在空間落位上的細化與支撐。海利根鎮的場地分配計劃對于0.25hm2以上的空間進行了落位，并以政策地圖的形式予以明確，可指導開發者進行符合規劃預期的開發、拒絕不符合規劃的提案、并對開發建設進行必要性的促進和干預（如對增長地區的基礎設施建設進行干預，以加快交付時間）。

場地分配一般包括兩種類型，一是總體性的布局與配置，二是明確關鍵場地，每個場地代表在計劃期內適合并可用于再開發的棕地，包括實現更廣泛的再生目標或改善基礎設施所需的關鍵場地。針對各個場地編制“開發指南”，對其土地利用、城市設計、基礎設施、實施交付相關的規劃要求以政策列表的形式進行梳理與明確，為后續開發建設的合理性與適當性提供了進一步的指導（表1、表2）。

英國2011規劃體系的改革實現了規劃層級的簡化與事權的進一步下沉，形成了適合其當前特征與未來發展訴求的“新二級”規劃體系。其中地方規劃作為其規劃體系的基礎層級，大體具有以下特征。

在經歷了多次空間規劃體系變革后，英國當前形成了國家—地方兩級的規劃體系，國家層面僅以60余頁的《國家規劃政策框架》進行框架性引導，覆蓋全面但注重綱領性；地方層面以地方規劃的形式引導市鎮的開發建設，在立法與《國家規劃政策框架》（NPPF）的雙重引導下，擴大了地方規劃再編制實施層面的地方事權，在一定程度上保障了規劃的合理性與規范性，并且保證了地方規劃與國家戰略的一致性。

在既定框架下，英國的地方規劃編制呈現出極其靈活的特征，規劃編制與否、編制形式、成果組織、編制內容等均由地方政府與當地居民協商后決定。從海利根鎮的地方規劃體系來看，除了必備的戰略性政策部分，其它規劃內容均以可選的文件包式組織，各地方政府可結合實際需要，因地制宜地進行選擇，從而提升了地方規劃成果的針對性與可實施性。

英國的地方規劃實現了全域層面的差異化管控與特殊地區的細化落實，完成了“政策引導—細化關鍵目標—明確空間落位—特殊地區行動計劃—實施監測”的逐級深化的規劃過程，保障了規劃文件之間互相傳導的順暢性。其中戰略性政策部分注重政策的制定與引導，發展管理計劃注重政策細化后對關鍵目標的明確，場地分配強調對戰略性政策的空間落位的明確，行動計劃則使得特殊地區的發展訴求得以保障。從地方規劃的核心圖紙可以看出，其對于規劃管控范圍的全域性與差異性，通過“分區+要素”的形式對住房、就業、環境保護、文化休閑、綠地及開放空間等明確了規劃要求。

結合當下我國的國土空間規劃改革，鄉鎮層面規劃作為“五級三類”體系中的基礎層級具有極其關鍵的作用。英國的地方規劃及其規劃體系對當前我國鄉級國土空間規劃有以下啟示。

鄉鎮層級的空間規劃編制是市縣空間規劃的支撐。我國地域面積廣闊，鄉鎮平均轄區面積達220平方公里，即使去除新疆、西藏、青海和內蒙古四個人口低密度省區，鄉鎮平均轄區面積亦達到145km2，這與英國地方規劃的大體轄區面積相當。無論是三區三線的劃定，還是村莊布局，沒有鄉鎮層面的基礎支持，市縣層面的空間規劃成果質量將難以保障。因此，要充分重視鄉級國土空間規劃，通過相關制度性規范來發揮其基礎性支撐作用。

英國的市鎮財權相對獨立、事權比較明晰。我國的鄉鎮事權較為廣泛但比較模糊，涵蓋了大量上級政府的指令性任務，鄉鎮普遍面臨著責權不匹配的問題。在國家治理體系與治理能力現代化改革進程中，在“一級政府、一級事權、一級規劃”的國土空間改革要求下，結合英國的空間規劃經驗，適當下沉鄉鎮事權，同時提升鄉鎮財稅分成比例，有效提升鄉鎮政府在國土空間治理方面的積極性與自主性。只有建立有效財政支撐下的事權分配體系，才能全面提升鄉鎮國土空間規劃和治理水平。

英國地方規劃的編制呈現出極強的框架一致性下的多元化特征。從我國當前空間規劃改革要求來看，《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》明確了鄉鎮規劃編制方式的多樣性，可因地制宜選擇“單個鄉鎮單獨編制”“多個鄉鎮聯合編制”“鄉鎮與縣市合并編制”。結合英國的地方規劃編制經驗，除了編制方式上的多樣性，亦可嘗試在內容組織方面給予更多的靈活性。如在單一規劃文件下建立必選性內容和可選性內容的形式區分，或采取文件包形式的多種規劃文件形式，均可提升鄉級國土空間規劃的有效性和可實施性。此外，宜區分城市型鄉鎮和一般鄉鎮，宜針對城市型建制鎮建立有效的鄉級國土空間規劃編制技術方法。比如規模較大的鎮，已經與城市規模相當，由于行政區劃改革的滯后，行政層級上沒有升格為縣級市，難以有效實施城市的管理模式。

英國建立了較為完善的規劃逐步傳導體系，通過“分區+要素”的規劃管控方式，確保了宏觀性的戰略政策得以具體落實。我國鄉級國土空間規劃亦充分學習借鑒英國經驗，建立適應各地鄉鎮特點的鄉級空間規劃體系，在事權財權改革的基礎上，通過空間政策的細化傳導，提升國土空間品質，確保空間規劃成果能夠有效指導鄉鎮的全域建設和自然資源保護。

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文章來源：規劃建設前沿