本文從升級耕地占補平衡動態監管系統的背景出發，全面分析總結了補充耕地項目全程監管制度設計及指標體系構建過程，并提出相關思考和建議，以期為補充耕地項目管理提供參考。

王艷松,翟剛,趙玉領,王光峰.補充耕地全程監管制度設計及指標體系構建研究[J].中國土地,2023(3):21-23.

中央有要求。黨的十八大以來，黨中央、國務院對耕地占補平衡管理提出一系列新要求，先后出臺了《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》及堅決制止耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”等指導性文件。《中共中央 國務院關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》明確要求：“落實和完善耕地占補平衡政策，建立補充耕地立項、實施、驗收、管護全程監管機制，確保補充可長期穩定利用的耕地。”老版系統不能滿足全程監管補充耕地項目的需要，因此對其升級改造勢在必行。

管理有需求。近年來，各地通過補充耕地項目核查及日常監管，發現了一些問題。如：一些地方耕地保護主體責任弱化、日常監管缺失，甚至有些地區虛假補充耕地，將已開墾的耕地“包裝”為補充耕地項目；補充耕地選址不符合要求，存在破壞生態環境問題；補充耕地項目后期管護不到位，出現補充耕地“非農化”“非糧化”，甚至撂荒現象；補充耕地項目驗收后未及時變更地類等。對此，自然資源部提出了進一步加強補充耕地項目管理、嚴格新增耕地核實認定的監管要求，并明確利用信息化手段為補充耕地項目全程監管提供技術支撐。

工作有基礎。耕地占補平衡動態監管系統已運行13年，為不斷滿足管理需要，已歷經4次升級改造，為此次改進系統提供了較好的工作基礎。同時，第二次全國土地調查（以下簡稱“二調”）、第三次全國國土調查（以下簡稱“三調”）及歷年國土變更調查、“三區三線”劃定成果、耕地資源質量分類等數據，也為實現耕地數量、質量、生態“三位一體”保護提供了支撐。

源頭控制，強化立項階段選址管理。對補充耕地項目從立項階段開始監管，可避免項目實施驗收后發現選址不符合要求，從而造成資源和資金浪費的情況。因此，新版系統從三個方面考量了項目選址科學性和合理性。一是符合生態保護要求。將計劃新增耕地坐標數據分別疊加自然保護區、生態保護紅線、濕地范圍、國有重點林區等方面的國土空間數據，確保新增耕地與上述位置不重合。二是符合國土空間管控要求。將計劃新增耕地坐標數據疊加國土空間規劃確定的城鎮開發邊界、建設用地審批及規劃允許建設區等數據，綜合分析新增耕地是否符合國土空間管控要求，確保補充耕地可長期穩定利用。三是符合占補平衡管理要求。將計劃新增耕地坐標數據疊加國土調查成果，檢查新增耕地來源，確保新增耕地地塊在立項前為非耕地、提質改造水田地塊在立項前為非水田地類。在以上數據分析基礎上，結合項目實施前高清正射影像圖和立項批復后、動工前土地利用現狀照片，實現對項目立項階段的全面監管。

加強銜接，先變更地類再驗收報備。通過對已入庫補充耕地坐標數據與最新國土變更調查數據進行套合比對發現，一些新增耕地未及時變更地類，造成其套合結果仍顯示為非耕地。因此，新版系統采用了先變更地類再驗收報備的方法以解決此問題。具體來說，補充耕地項目竣工后，新增耕地按照國土變更調查耕地認定標準逐地塊核定新增耕地位置、面積和地類，待國土變更調查通過后，再開展項目驗收和報備，確保新增耕地入庫時已為真實有效利用的耕地。

精準管理，建立指標核銷出庫機制。為精準和有效管理占補平衡指標，突出監管重點，新版系統根據耕地占補平衡指標入庫時間和掛鉤建設用地項目使用時間，按照指標“先入庫先使用”原則，建立占補平衡指標核銷與補充耕地項目出庫機制，及時將新增的耕地數量、水田規模和糧食產能3類指標均已使用完畢的補充耕地項目，自動退出補充耕地儲備庫，依據耕地進出平衡制度進行管理。

補充完善，優化數據邏輯預檢規則。為從嚴管理新增耕地，新版系統從3個方面優化數據邏輯檢查。一是明確新增耕地來源禁止項。為加強耕地生態保護，補充可長期穩定利用的耕地，以下情形被列為新增耕地來源禁止項：“三調”坡度圖中25 度以上地形（梯田除外）；“三調”標注的林區、牧區耕地范圍，以及國家下發的河流湖泊岸線及最高水位線范圍（黃河灘區采用嫩灘范圍）等不穩定耕地；自然保護區范圍；生態保護紅線范圍；濕地范圍（紅樹林地、森林沼澤、灌叢沼澤、沼澤草地、沿海灘涂、內陸灘涂、其他沼澤地）；國有重點林區及國土空間規劃確定的城鎮開發邊界等。二是更新相關數據成果。為保證與已有最新成果的銜接，新版系統全面啟用 “三區三線”劃定成果。三是提高數據檢查精度。為解決坐標偏移、制圖精度等技術問題，老版系統將立項前地類檢查和“圖數一致”（將報備的坐標與相應面積進行檢查，驗證兩者是否一致）檢查容限設為5%，導致新增耕地面積較大的項目產生的指標與圖形面積相差較大。新版系統則將容限調整為1%，進一步提高數據檢查精度，縮小誤差。

多源比對，確保耕地來源真實可靠。按照“‘二調’不是耕地的，新增耕地可用于占補平衡及提質改造”相關政策要求，新版系統通過檢查補充耕地項目立項前地類，檢驗新增耕地來源真實性。一是對于新增耕地項目，若立項時間在“三調”之前，將項目新增耕地坐標數據套合比對“二調”和項目立項前一年變更調查成果，兩者均無耕地地類的，可報備入庫；若立項時間在“三調”之后，在此基礎上增加套合“三調”成果，三者均無耕地地類的，可報備入庫。此項檢查可避免在已有耕地上補充耕地，有效防止虛假補充耕地。二是對于提質改造項目，若立項時間在“三調”之前，將由旱地或水澆地改造為水田的坐標套合比對“二調”和項目立項前一年變更調查成果，兩者均不存在水田地類的，可報備入庫；若立項時間在“三調”之后，在此基礎上增加套合“三調”成果，三者均不存在水田地類的，可報備入庫。此項檢查可避免在已有水田上改造水田，有效防止虛假補充水田。

分類設置項目備案階段。根據有關政策，土地整治、高標準農田建設、城鄉建設用地增減掛鉤、歷史遺留工礦廢棄地復墾等各類途徑產生的新增耕地，經核定后均可用于占補平衡。由于不同項目類型實施部門的管理流程、方式、要求和現實工作條件等不盡相同，按項目類型對項目備案階段進行劃分更符合實際。新版系統已根據不同項目類型設置不同備案流程。當備案自然資源管理部門實施的土地整治項目時，須備案立項和驗收兩個階段信息，除此之外的其他項目可只備案驗收階段信息。因此，通過分類設置項目備案階段，可統籌兼顧不同途徑產生的新增耕地用于占補平衡的入庫條件。

補充耕地指標全程可追溯。補充耕地項目核查發現，一些地區省級、市級監管流于形式，對補充耕地項目產生的指標未能逐項、逐級復核確認，存在形式性審查等問題。因此，新版系統通過全程記錄補充耕地項目指標產生及核減過程，深化各級部門監管職責。從項目立項階段開始，記錄項目計劃新增耕地（含水田）位置及面積，驗收階段記錄項目驗收新增耕地情況，即驗收文件中確定的有關數據，同時記錄上級自然資源管理部門對該項目產生的指標復核認定情況。此外，項目通過部級監管入庫后，因后期管護不力等，可能會導致新增耕地利用發生變化，可在新版系統中申請核減指標，并填報核減耕地面積及具體位置信息，實現補充耕地指標全程可追溯。

增強指標間邏輯性和關聯性校驗。補充耕地項目審核發現，一些項目備案不規范，出現明顯邏輯性錯誤。為保證備案質量，提高備案數據準確性，新版系統增強了指標之間邏輯性和關聯性校驗。如，補充耕地面積須小于等于項目建設總規模、項目立項批復日期須早于項目驗收日期。若指標之間發生邏輯性錯誤將不予入庫。此外，新版系統還對相關指標進行關聯，自動將計劃階段新增耕地坐標關聯至驗收階段新增耕地坐標，如有變化可根據實際情況進行修改。

一是加強補充耕地監測監管技術標準規范研究，從技術標準層面為補充耕地項目監管提供依據。

二是加強耕地數量、質量、生態“三位一體”保護，進一步強化耕地質量和生態監管，做好與耕地資源質量分類成果的銜接，并增加相關指標備案內容，確保補充耕地來源合理、數量準確、質量可靠、生態友好。

三是加強入庫補充耕地后期管護利用監管，對占補平衡指標尚未使用的補充耕地項目逐年開展全面復核，通過套合上一年度變更調查及當年日常變更調查結果，并結合衛星遙感影像數據及其他國土空間數據進行分析判讀，檢查補充耕地入庫后利用情況。

〔作者王艷松、翟剛、趙玉領供職于自然資源部國土整治中心（土地科技創新中心），王光峰供職于山東省菏澤市國土綜合整治服務中心〕

全文敬請閱讀2023年《中國土地》第3期