基于人多地少的特殊國情，中國建立了世界上最嚴格的耕地保護制度來保障國家糧食安全。根據不同發展階段的人地關系特征，中國耕地保護目標和路徑也在不斷地調整與優化，耕地保護大致經歷了數量保護、數量質量并重保護、數量質量和生態“三位一體”保護三個階段。第一個階段，由中國改革開放初期的農村建房、鄉鎮企業建設、城鎮化和工業化飛速發展共同推動，當時提出了“一要吃飯、二要建設”的耕地保護目標，并專門成立國家土地管理局來加強土地管理，對耕地資源的占用進行控制。為了詳細摸清耕地資源家底，上世紀八、九十年代，開展了全國第一次土地資源調查。依據土地資源數據，進行年度變更并編制了兩次全國性的土地利用總體規劃。隨著中國工業化的推進，耕地數量快速減少，1997年提出了耕地占補平衡政策。進入21世紀，城市化推動了中國耕地快速減少，國家提出要堅守18億畝耕地紅線的政策。第二階段，2009年中國首次完成了耕地質量分等工作，基于這一成果，提出了高標準農田建設目標，耕地保護進入了數量和質量并重管理階段。第三階段，2014年發布了全國第二次土地資源調查成果，基于這一數據成果，將基本農田修改為永久基本農田，并提出了“藏糧于地”、“耕地資源休養生息”等一系列耕地生態保護制度，中國進入到耕地數量、質量和生態“三位一體”保護的階段。當前，中國已經建立了基于“后備耕地資源、現狀耕地、18億耕地紅線、15.46億畝永久基本農田、10.58億畝“兩區”面積和10億畝高標準農田”的綜合性耕地資源保障供給體系，以滿足中國糧食安全、生態安全和經濟發展的資源權衡需求。

國務院機構改革后，耕地保護與利用相關管理部門的職能出現了新變化，比如自然資源部堅持落實自然資源管理“兩統一”職責，農業農村部則側重耕地資源合理利用與質量提升，而生態環境部則側重于自然資源的生態治理。隨著中國經濟發展水平不斷提高，耕地數量、質量、生態問題愈發突出，居民食物消費結構升級以及新冠肺炎疫情、氣候變化和水土資源耗費對國內和國際糧食生產的不確定性影響越來越大，如何實現中國糧食安全的確定性保護？如何從側重資源保護向資源功能價值提升轉變？如何形成多主體共贏的耕地價值實現機制？面對這些問題和挑戰，亟需對中國耕地保護轉型目標進行識別、保護路徑進行創新。

近年來，國家通過實施最嚴格的耕地保護制度，使得城鄉建設大量占用耕地的形勢得到有效控制。但在新的形勢下，由于地方政府生態建設驅動、微觀主體行為缺乏規制及耕地利用比較效益低下等原因，使得耕地數量保護的形勢依然嚴峻。一是在生態文明建設驅動下，部分地方政府違規占用耕地甚至基本農田搞景觀工程建設。據2019年耕地保護督察新聞發布會公布的數據，2017年以來有1368個城市景觀公園、城市綠化隔離帶等人造工程未辦理審批手續，涉及耕地18.67萬畝，永久基本農田5.79萬畝，導致耕地數量損失嚴重。二是由于缺少合理的村莊規劃指導，導致農村居民點用地缺乏有效控制，農民等微觀主體違法違規占用耕地建房問題嚴重，成為當前耕地數量下降的重要原因。三是由于小農戶等經營主體耕地經營規模小、農業生產投入要素價格上漲以及糧食價格低等原因，農民種糧收益持續降低，導致耕地“非糧化”、撂荒等耕地隱性損失問題突出。據相關研究結果，目前中國耕地“非糧化”現象呈現逐步擴大趨勢，西北、華中、華南、西南地區尤為明顯，耕地“非糧化”率分別在32%、34%、41%、46%左右。此外， 2014-2015年全國山區縣耕地撂荒率為14.32%，撂荒面積約1億畝。

近幾年，國家有關部門投入大量資金、技術進行了耕地質量建設并取得了一定成效，但是由于耕地北擴南縮、高標準農田建設資金不足、耕地用養分離等原因，我國耕地質量保護任務依舊艱巨。一是耕地北擴南縮導致耕地適宜性降低。“三調”與“二調”數據對比發現，水土匹配程度相對較差的北方地區耕地面積增加了0.29億畝，光熱條件好、農田基礎設施較為完善的南方地區耕地面積減少了1.42億畝，耕地北擴南縮導致我國耕地空間適宜性下降了2.6%。二是高標準農田投入資金不足、建設標準不高、后期管護不到位，難以應對不確定性較大的氣候災害影響?！笆濉焙汀笆濉睍r期，全國大部分地區高標準農田建設資金不足1500元/畝，一部分已建成的高標準農田并未進行相關水利設施配套且缺乏后期管護，導致高標準農田抗災減災能力較差。如2020年南方大面積的洪水暴發，導致江西省800萬畝高標準農田受災。三是農民為追求短期經濟效益，過度利用耕地但缺乏養護，導致耕地障礙因子突出。隨著農業生產資料價格上漲，農民為追求更高的農業收入放棄了傳統種養結合的耕作模式，如東北平原區玉米—大豆輪作已經轉變為玉米連作，連作21年后有機質含量下降了14.7%，土壤容重增加了16.3%，土壤基礎肥力快速降低，此外，耕地土壤酸化、鹽漬化、耕層變薄等耕地質量退化問題嚴重。

生態文明建設背景下，我國通過全域土地綜合整治、耕地生態修復與治理等手段，不斷提升耕地生態環境狀況，但是由于耕地占優補劣、高強度利用、耕地利用格局紊亂等原因，我國耕地生態環境問題依舊不容樂觀。一是耕地占優補劣導致耕地向邊際土地轉移，增加了生態風險。城市化建設占用了城市周邊大量優質耕地資源，其耕地生產能力是全國平均水平的1.53倍，但補充的耕地卻存在水資源短缺或生態系統脆弱等因素制約，1990-2015年我國新增的1.9億畝耕地中有73.6%為中等或差等耕地，利用這部分耕地進行農業生產，導致風蝕增加了3.47%、灌溉用水量增加了34.42%、自然棲息地減少了3.11%。二是耕地高強度利用導致氮磷排放量增加。農民為追求農田高產，不斷加大農業生產要素的投入，突出表現為農藥化肥的過量施用，1990-2018年，中國N排放增長了229%，P排放增長了579%，藍水足跡增長了10.03km3。三是耕地利用格局紊亂導致地下水超采嚴重。黃淮海平原區、東北平原區是我國主要的糧食生產基地，但是北方地區水土資源匹配程度較差，區域內耕地資源不合理利用，導致黃淮海平原區淺層地下水正以0.46±0.37m/a、深層地下水以1.14±0.58m/a的速度下降，已經成為全球三大地下水漏斗之一；與此同時，東北平原區由于水稻種植面積快速擴張，地下水超采已經成為當前各界關注的熱點。

2013-2019年中國人均原糧消費量減少了18.6kg，人均肉、蛋、奶及干鮮瓜果消費量分別增加了1.3kg、2.5kg、0.8kg、15.7kg，中國城鄉居民飲食結構已經從原來的以糧食為主的消費模式，轉向糧食消費下降、肉蛋奶及干鮮瓜果比重不斷上升的消費模式，突出表現為口糧消費量下降、飼料糧及瓜果消費量增加，未來這種趨勢還將進一步加劇。消費結構的變化會從食物生產角度對耕地保護與利用產生巨大影響。

受氣候變化和水土資源退化的影響，全球及國內糧食生產受到嚴重制約。2018年世界糧食計劃署發布的《全球糧食危機報告》表明，高溫干旱對玉米、大豆和小麥的單位產量影響巨大，谷物類作物糧食單產的波動至少有30%的因素可以歸咎于極端氣候。干旱、高溫、冷害、極端降雨等氣候災害和病蟲害嚴重制約糧食單產提升，全球土壤資源退化進一步加大了糧食大規模減產的風險。

改革開放40多年來，中國城鎮化建設取得了舉世矚目的偉大成就，2020年常住人口城鎮化率超過60%。據統計我國城鎮化率每提高1%，耕地面積減少約200萬畝，按照《國務院關于印發國家人口發展規劃（2016—2030年）的通知》中提到的2030年達到70%左右的城鎮化水平測算，城市化未來還可能占用2 000萬畝優質耕地資源。

從糧食安全到食物安全轉型。傳統的耕地保護目標是要實現糧食安全，但是，依照中國目前和未來食物消費結構變化趨勢來看，中國未來的口糧消費比重還將下降，而肉、蛋、奶消費比重將不斷增加。因此，耕地保護目標要適應飲食消費結構變化，從當前的糧食安全向食物安全轉型。

從權益安全到功能安全轉型。中國的耕地保護是建立在農村土地集體產權的制度設計下，耕地保護側重保障農民的權益安全，即在三權分置的產權制度設計下進行耕地保護。這種模式在保護農民權益方面取得了巨大的成效，但也在一定程度上造成了耕地細碎化，由于管理缺位，進一步導致宅基地違法占用、耕地“非糧化”以及撂荒等問題。因為，耕地保護要從權益安全到效益安全。通過重構村級經營組織形式，建立以效益安全為主核的耕地保護新模式。

從生產安全到存量安全轉型。盡管全球糧食生產的不確定性在增加，但仍要統籌好國內和國際兩個市場的關系，中國耕地保護要妥善處理好糧食生產安全和存量安全的關系，做好國內的糧食存量保護，實現“藏糧于地”，合理進行流量生產，適當調整全球糧食進口比例，滿足國內需求。

從總體安全到區域安全轉型。長期以來，耕地保護重視總體安全，但是對于區域安全的考慮和制度設計仍有待加強。由于中國耕地重心北移趨勢加速，耕地資源適宜性降低，導致北方耕地退化風險加劇，而南方光熱條件好、基礎設施完善的優質耕地資源顯性、隱性損失嚴重。盡管我國糧食總體安全得到保障，但是南北風險、東西風險不斷加劇，因此要從總體安全向區域安全轉型。

從資源供給保障到供給與需求協同保障轉型。傳統的耕地資源保護與管理側重從資源保障供給角度設定耕地保護政策，缺乏對于耕地多功能和價值實現的激活政策，這是導致耕地保護微觀動力失效的根本原因。因此，要從區域資源、社會和經濟耦合角度出發，考慮耕地資源生態系統的唯一性和多樣性，從耕地提供良好生態產品角度，進行耕地保護目標的轉型。

為了實現上述政策保護目標的轉型，要推動有關科學機理研究，主要包括以下五個方面。第一，中國耕地擴張、集約、撂荒機理研究，特別是要分析中國北方耕地擴張和集約利用耦合機制，研究不同投入要素下（資源要素投入，勞動力投入，技術投入，資本投入等）的耕地資源時空集約利用轉型及其可持續特征。第二，從耕地生態系統角度出發，分析耕地系統韌性、氣候適應韌性，系統恢復力、功能抵抗力和空間緩沖力。第三，耕地高生產率系統構建機制研究，即如何縮小產量差、創新“藏糧于地”技術，實現產能提升。第四，耕地資源可持續集約利用模式機制研究：即減少外部資源耗費、減少溫室氣體排放、提升生物多樣性和土壤健康。第五，耕地功能協調機理研究：即耕地生產、景觀、文化功能協同機制以及功能和價值實現機理研究。

（1）從重視政府控制到重視政府與農民協同保護動力提升。傳統的政策設計側重政府控制，而農民等經營主體作為耕地保護最直接的主體，耕地保護與利用行為直接關系著中國耕地保護的績效，未來的耕地保護要更加重視耕地微觀保護與利用主體的利益提升。因此，耕地保護制度的設計需要充分激活農民等經營主體的耕地保護動力，通過土地發展權補償、糧食生產補貼和生態保護補償等方式來提高耕地經營主體的經濟效益。

（2）從重視行政手段到重視行政手段與市場機制結合。市場對于提高土地資源配置效率具有極其重要的作用，因此，未來耕地保護要重視行政手段與市場機制的結合。通過構建耕地占補平衡指標交易體系、深化農村土地產權制度改革等路徑, 解決耕地保護的外部性問題，完成土地要素由計劃向市場配置的轉變, 統籌推進經濟發展和耕地保護雙目標。

（3）從重視剛性管控到重視剛性與彈性調控有機組合。中國已經設定了耕地紅線、永久基本農田、兩區劃定以及高標準農田建設等一系列的剛性控制路徑，應對未來變化趨勢，應基于耕地韌性特征，從統籌糧食生產存量和生產流量的角度，將耕地剛性控制與適應糧食生產不確定性的彈性政策結合起來。

（4）從重視耕地生產功能到重視耕地生產生態等多功能保護轉變。要實現耕地從資源供給保護到資源、生態、社會和經濟一體化保護目標轉變。在政策實施路徑設計方面，需要從區域資源與社會經濟系統入手，實現耕地多功能及其價值，重視耕地生態保護，建立生產與生態價值實現的保障機制。

（5）從重視具體地塊功能到重視地理空間格局管控。要實現耕地從總體安全到區域安全，必須建立從地塊微觀管理到重視地理空間格局管控的耕地保護路徑，從側重縱向政府管理向縱橫結合的耕地保護與管理路徑轉變。構建出宏觀格局主導功能、中觀主要類型、微觀側重用途的管理新格局。

要實現耕地保護目標轉型，需要圍繞管控和建設、政府約束和市場機制等關系，完善有關耕地保護的管控、建設和激勵等政策工具。

（1）國土空間規劃。國土空間規劃是統領國家資源安全、生態安全和經濟安全的重要支撐工具。要實現國家耕地資源安全，實現源頭有效控制，必須充分利用好國土空間規劃這一政策工具。國土空間規劃設定了三線三區的控制模式、建立了五級規劃控制體系來體現國家安全意志。因此，要實現國家耕地資源供給安全，牢固樹立以永久基本農田紅線為底線和生命線的意識，在此基礎上統籌生態保護紅線和城市增長邊界關系，實現耕地源頭保護。

（2）國土綜合整治。國土綜合整治“末端治理”角度成為實現耕地多功能的重要政策工具。在一定時期內，受自然、社會和經濟影響可能出現耕地資源要素缺失、結構紊亂、功能失衡等各種問題，不能滿足區域社會和經濟發展需要，從而影響人類福祉的實現。因此，必須通過國土綜合整治開展耕地資源系統修復和治理，提升耕地自然系統完整性以實現耕地多功能價值。

（3）耕地占補平衡。耕地占補平衡是耕地保護不可替代的政策，需要結合當前耕地保護的突出問題和面對的挑戰進行系統改進。為了實現耕地資源總體安全和區域安全目標，耕地占補平衡政策要從縱向行政管控為主向縱橫協調管控轉變。一方面建立提升存量建設用地的微觀占補平衡政策，另一個方面，建立起耕地后備資源保護性開發機制，以滿足未來國家基礎設施用地平衡需求。

（4）永久基本農田保護。從土地發展權、糧食生產安全和生態安全角度出發，未來永久基本農田保護要從側重行政控制到行政與激勵機制相結合方式的轉變。從推動區域協同發展和激發農民保護動力的目標出發，迫切需要向基于發展權補償、良田生產和生態協同保護機制轉變。

（5）建立城鄉協同節地政策。傳統節地政策側重城鄉建設用地，忽視了農村宅基地以及鄉村建設用地的節約集約政策，從而難以遏制農民違規建房、耕地撂荒、“非食物化”和“非糧化”等問題的出現，因此要建立城鄉協同的土地節約用地政策，特別是建立以合作社為核心，地方政府進行行政背書，采取多種形式的鄉村土地流轉政策。

新時代中國耕地保護存在“耕地數量保護形勢依然嚴峻、耕地質量保護任務艱巨、耕地利用生態風險加劇”等三方面的問題。未來耕地保護面臨“飲食結構變化、糧食生產不確定增加、城市化水平不斷提高”三大挑戰。面對問題和挑戰，耕地保護要圍繞“食物觀、功能觀、藏糧觀、區域觀和協同觀”五個方面實現耕地保護目標的轉型。中國耕地保護政策制定要從單純的資源供給保護到資源功能價值供給與需求方式協同保護轉變，即從目前的耕地數量、質量、生態“三位一體”保護向耕地數量、質量、生態、功能與價值“五位一體”保護轉型。