隨著我國城鎮化發展進入中后期，存量提升逐步代替大規模增量發展，成為我國城市空間發展的主要形式。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確指出“實施城市更新行動”“推進以人為核心的新型城鎮化”，這為“十四五”時期我國城市工作指明了前進的方向。在動力機制、產權關系、空間環境、利益訴求等不同要素的影響下，建立多元主體良性互動、共建共享的城市更新治理機制是實現我國城市高質量發展的必要途徑。城市更新中的治理手段主要用于調節和分配城市的空間資源及增值利益。雖然學術界已對城市更新和治理的關聯機制做了較多研究，但是仍然缺乏從歷史的高度進行的全面認識。

我國城市更新自新中國成立發展至今，在政策制度建設、規劃體系構建和實施機制完善等方面均取得了巨大的成效，推動了我國城市的產業升級轉型、社會民生發展、空間品質提升和功能結構優化。由于不同時期我國城市的發展目標、面臨問題、更新動力及制度環境存在差異，城市更新中利益分配機制和實施路徑不斷演進和完善，在不同階段相應發展出了不同的治理模式，呈現出不同的特征。本文從城市治理的視角出發，依據城市更新的治理特征和深圳、廣州、上海等城市的更新實踐情況，將我國1949年以來的城市更新演進歷程劃分為3個階段(圖1)。

圖1 1949年以來我國城市更新的空間治理階段劃分

第一階段為1949～1989年，采用政府主導下的一元治理城市更新模式。早期的城市規劃和更新活動以改善居住和生活環境為重點，具有突出的政府主導特征。第二階段是1990～2009年，采用政企合作下的二元治理城市更新模式。隨著土地和住房改革，市場力量不斷增強，政企合作有力地推動了城市更新的發展。第三階段是2010年至今，采用多方協同下的多元共治城市更新模式。隨著我國城鎮化率突破50%，城市建設著重于高質量發展，越來越重視公共利益的實現，在這個階段呈現出政府、企業、社會多元參與和共同治理的新趨勢。本文通過深入分析和梳理我國城市更新的治理發展脈絡(表1)，進一步理清當前我國城市更新的治理困境，明確了以人為核心的高質量城市更新未來的發展方向。

表1 我國城市更新治理發展脈絡

1.1 城市更新背景

新中國成立初期，我國整體經濟水平低，城市居民聚居區建設水平不高、基礎設施落后。1953年中央政府提出了第一個五年計劃，城市建設以“變消費城市為生產城市”“城市建設為生產服務、為勞動人民服務”為主要方向。城市建設資金主要用于發展生產和新工業區的建設，對舊城采取“充分利用，逐步改造”的政策。在該階段，舊城改造主要著眼于棚戶區和危房簡屋改造，如北京龍須溝改造、上海肇嘉浜棚戶區改造和南京內秦淮河整治等。

改革開放以后，國民經濟日漸復蘇，城市建設速度大大加快，城市更新也成為當時城市建設的重要組成部分。由于舊城區建筑質量和環境質量低下，難以適應城市經濟發展和居民日益提高的生活水平需求，“全面規劃、分批改造”是這一階段舊城改造的重要特征，舊城改造的重點轉為還清生活設施的欠賬、解決城市職工住房問題，并開始重視修建住宅。

1.2 治理特征

第一階段我國城市更新的治理目標是解決國民最基本的民生問題。這一階段的城市更新主要采用政府主導的一元治理模式，城市更新治理機制還不成熟，政府財政資金有限，改造工作大多是由政府通過自上而下的強制性政令安排推動。由于這一階段的管理體制不完善，忽視了社會和市場的力量，對各利益主體意愿不夠重視，產權保護觀念淡薄，建設項目存在各自為政、標準偏低、配套不全、侵占綠地、破壞歷史文化建筑等問題。

1.3 相關政策

1978年3月，十一屆三中全會提出對國家的經濟體制進行改革，社會經濟環境的轉變為城市發展創造了良好的契機。1984年頒布的《城市規劃條例》明確指出“舊城區的改建，應當遵循加強維護、合理利用、適當調整、逐步改造的原則”。其后，1989年實施的《中華人民共和國城市規劃法》進一步細化了“統一規劃，分期實施，并逐步改善居住和交通條件，加強基礎設施和公共設施建設，提高城市的綜合功能”的要求，具有重要的指導意義。

在地方層面，各地也編制了一系列城市總體規劃指導舊城區的建設。1963年，上海市“三五”計劃提出改善風貌、拆遷、加層等地段建設控制導向，以及改善道路與擴建市政基礎設施的工作重點。1980年，上海市政府提出將“住宅建設與城市建設相結合、新區建設與舊城改造相結合、新建住宅與改造修繕舊房相結合”的號召。在此號召下，上海市采用新建和改造相結合的方式，開啟了為期20年的大規模住房改善活動。1982年，廣州市政府在《廣州市城市總體規劃》(1984版)中提出共同推動新居住區的建設與舊城居住區改造，改善舊城居住環境。1983年，北京市在《北京城市建設總體規劃方案》中強調嚴控城市發展規模，并加強對城市環境綠化、歷史文化名城保護的認識。

1.4 地方實踐

為改善城市居民的居住、安全、出行和衛生等條件，補足城市基礎設施和公共服務設施建設的短板，一些大城市相繼開展了舊城改造活動。在住房改造方面，20世紀80年代住房機制改革后，北京市逐步實施“危房改造”試點項目，對菊兒胡同、小后倉、西四北八條街區等進行了改造。北京市政府針對建筑質量較差、配套設施老舊、存在消防隱患、亟待修整的危房，以院落為單位進行小規模的拆除重建。在舊城更新方面，南京市城市建設的重點轉向以政府投資為主的城市基礎設施和住宅建設。同時，南京市加速對城市環境的治理，治理后商業街市得到復興，城市環境和商業街區面貌煥然一新。在古城保護方面，蘇州市政府提出維持舊城原有風貌和肌理，在一定范圍內有計劃、有步驟地對古城區進行持續性的改造，使之滿足現代化生活的需要(表2)。

表2 第一階段典型城市更新實踐

2.1 城市更新背景

1990～2009年，我國城市發展處于總體增量開發、局部存量發展的階段。20世紀90年代初期，隨著改革開放后市場經濟體制的建立，城市經濟實力不斷增強，土地有償使用和住房商品化改革為過去進展緩慢的舊城更新提供了強大的動力，釋放了土地市場的巨大能量和潛力。隨著城鎮化進程不斷加快，我國一些特大城市在城市建設和擴張過程中，最先面臨土地資源緊缺、已建設用地利用低效等問題，迫使地方政府開始逐步探索城市更新機制，以突破土地供應瓶頸，促進土地集約利用。同時，借助多種市場化手段，地方政府與市場主體合作，推動以城中村改造、舊工業區改造、歷史文化街區改造等為重點的城市更新，這種政企合作模式有效解決了存量改造所需資金規模龐大、完全依靠政府投入難以持續的問題。

2.2 治理特征

第二階段我國城市更新的治理目標主要為推動城市經濟的快速發展。這一階段的城市更新主要采用政企合作下的二元治理模式。這種模式有助于拓寬融資渠道，吸引更多的社會資本進入到城中村改造、商業區改造和歷史文化街區更新等項目中，有效緩解政府的財政壓力。政企合作模式的投資主體多元，有助于合理分擔成本，降低政府獨自承擔投資不利的風險。依據不同更新模式所帶來的不同收益，以及社會公平性、土地財政、現階段地塊開發需求等多方面的影響，政企合作模式大體可分為“政府引導，市場運作”與“政府主導，市場參與”兩大類型，主要采用PPP、BOT、PUO等市場化運作手段。政府政策支持與社會資本運作的結合大大提高了這一階段城市更新的發展速度，然而對經濟利益的過度追求，促使政府和開發商結成“行政權力與資本的利益增長聯盟”，導致增值利益分配不均衡，對權利主體和公共利益的保障不足。

2.3 相關政策

20世紀90年代初期，中央陸續出臺了《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》《中華人民共和國招投標法》《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》《中華人民共和國城市房地產管理法》等，拉開了市場經濟推動下城市更新的序幕。在省級層面，各省也針對土地節約集約工作，發布省級政府文件，提出在科學統籌、因地制宜等理念的指導下，推進土地集約高效利用，完善土地要素市場，挖掘土地潛力，對新增建設用地進行控制，并對存量建設用地與新增建設用地進行差別化管理。相關文件有《江蘇省人民政府關于切實加強土地集約利用工作的通知》《遼寧省人民政府關于深化改革土地管理的實施意見》《廣東省人民政府關于推進“三舊”改造促進節約集約用地的若干意見》等。

隨著各大城市土地資源緊缺問題不斷加劇，地方政府紛紛出臺相關政策，指導地方層面的城市更新方向和具體工作。深圳市于2004年出臺了《深圳市城中村(舊村)改造暫行辦法》，對城中村改造的目標、方法與優惠政策做出具體規范。此后，深圳市政府先后印發《深圳市人民政府關于工業區升級改造的若干意見》《深圳市人民政府辦公廳關于推進我市工業區升級改造試點項目的意見》等，以推進舊工業區轉型升級。2009年深圳市政府出臺了我國第一個城市更新政府規定—《深圳市城市更新辦法》，明確以政府引導、市場運作的方式開展城市更新。與此同時，廣州市也相繼出臺了《中共廣州市委辦公廳 廣州市人民政府辦公廳關于“城中村”改制工作的若干意見》《關于推進“城中村”整治改造的實施意見》《關于廣州市區產業“退二進三”工作實施意見》等，加快推進廣州市城市更新工作。

2.4 地方實踐

在政企合作的二元治理模式推動下，深圳市、上海市、廣州市等舊城改造規模不斷擴大、項目數量不斷增加。例如，深圳市羅湖蔡屋圍更新項目由羅湖區政府與開發商合作，整合空間、產業、社會和文化資源，將該地區建成集金融、商業、文化于一體的“國際消費中心；深圳市蛇口工業園區改造項目通過商業化運作，引入商業、住宅和創意產業等，實現工業區向綜合性城區轉變；上海市思南公館歷史風貌更新項目由政府指導、國企投資持有、社會融資，并進行市場化運營管理，更新后的思南公館歷史片區成為融合酒店、辦公、商業、居住等多功能的高品質綜合社區；上海市新天地改造項目創新性地實踐了政府主導、市場化運作的歷史城區更新計劃，保留了石庫門的建筑外觀，將其居住功能更換為餐飲、娛樂、購物等商業功能。

然而，這一階段的政企合作忽視了原產權人和公眾的意見，導致部分項目推進困難。例如，深圳市大沖村改造項目在《深圳市大涌舊村改造規劃》(1998版)和《南山區大沖村舊村改造詳細規劃》(2005版)制定期間進行了兩輪博弈，但由于難以協調政府、村民和市場的訴求，更新項目推動困難重重；廣州市永慶坊城市更新項目初期采用大拆大建和減量規劃的方式完成了房屋征收和拆遷工作，由于與居民溝通不暢、片區內歷史文化建筑保護不力等，引發了社會的強烈反對，永慶坊第一階段的大拆大建更新模式基本宣告失敗(表3)。

表3 第二階段典型城市更新實踐

3.1 城市更新背景

我國城市發展正處于從粗放化、外延式增量發展轉為精細化、內涵式存量提升發展的階段。2011年，我國的城鎮化率首次超過50％，隨著城鎮化率的不斷提升，過去由市場驅動、以創造增值收益為特征的城市更新模式已無法解決我國面臨的眾多城市問題。在此背景下，保障民生、改善人居環境、強調社會治理成為城市更新行動的重要目標。2020年中國共產黨第十九屆五中全會通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年計劃和二〇三五年遠景目標的建議》，明確提出“實施城市更新行動”，這是黨中央對進一步提升城市發展質量工作做出的重大決策部署。在這一階段，我國的城市更新更加關注城市內涵發展，更加強調以人為本，更加重視人居環境的改善和城市活力的提升。第三階段的城市更新主要聚焦于老舊小區改造、低效工業用地盤活、歷史地區保護活化、城中村改造和城市修補等。

3.2 治理特征

第三階段我國城市更新的治理目標在于促進以人為核心的高質量發展。這一階段的城市更新主要采用多方協同下的多元治理模式。通過建立由政府、專家、投資者、市民等多元主體共同構成的行動決策體系，利用“正式”與“非正式”的治理工具來應對復雜的城市更新系統，政府自上而下地統籌城市更新，運用容積率獎勵、產權變更、功能區兼容混合和財政獎補等手段，平衡政府與開發商、居民之間的利益分配，如各地分別出臺了《深圳市城市更新單元規劃容積率審查規定》《上海市城市更新規劃土地實施細則》《濟南市既有住宅增設電梯財政補助資金實施細則》等文件。各類社會主體通過成立工作坊和自治會、社會調查、設立基金等方式，參與社區營造、歷史遺產保護活化、公共空間設施更新等涉及民生和公共利益的城市更新活動。然而，目前自下而上的多元協商機制仍處在探索階段，缺乏政策、制度的支持和保障，公共利益的保障力度不足。

3.3 相關政策

2014年編制的《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》明確指出“要按照改造更新與保護修復并重的要求，健全舊城鎮改造機制，優化提升舊城功能，加快城區老工業區搬遷改造”。2020年，《中共中央關于國民經濟和社會發展第十四個五年計劃和二〇三五年遠景目標的建議》強調了“實施城市更新行動”。此外，在棚戶區改造、低效用地再開發、“城市雙修”、老舊小區改造等方面，國家也相繼出臺了一系列專項政策，如《國務院關于加快棚戶區改造工作的意見》《關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見》《住房城鄉建設部關于加強生態修復城市修補工作的指導意見》《國務院辦公廳關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》等。各省政府也根據自身實際情況印發了一系列規范性文件和指導意見。例如，廣東省人民政府先后印發了《廣東省人民政府關于推進“三舊”改造促進節約集約用地的若干意見》《廣東省舊城鎮舊廠房舊村莊改造管理辦法》《廣東省人民政府辦公廳關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的實施意見》等，逐步完善城市更新的治理制度。

為尊重和保障原權利人的合法權益及改造意愿，《深圳市城市更新辦法》《上海市舊住房綜合改造管理辦法》《杭州市老舊小區綜合改造提升工作實施方案》等文件對項目申報階段和實施階段中原權利人的意愿征求進行了規定。2020年，深圳市政府頒布的《深圳經濟特區城市更新條例》進一步強調了“政府統籌、規劃引領、公益優先、節約集約、市場運作、公眾參與”的原則。同年，北京市發布了《北京市老舊小區綜合整治工作手冊》，積極構建基層制度和社區規劃師制度。上海市也明確提出將在全市范圍內推廣試點“參與式社區規劃”制度。

3.4 地方實踐

目前我國城市更新項目不斷涌現，尤其是北上廣深等一線城市，受起步時間早、發展速度快、土地資源緊缺等因素的影響，對城市更新的需求更為迫切。這些城市在多元主體參與方面進行了大量的實踐探索。例如，上海市陸家嘴社區的環梅園公園整體改造項目，由陸家嘴社區公益基金會組織召開概念方案發布會，政府、居民、設計師、專家共同協商討論；北京市勁松社區改造項目在社區黨委的帶領下，通過“居委會—小區—樓門”治理網絡向群眾征集需求與改造意見，通過市場化方式引入約3000萬社會資本，企業從設計規劃、施工到后期物業管理，全流程參與老舊小區微改造；深圳市水圍村城市更新項目由福田區住房和建設局牽頭，深業集團有限公司統一向深圳市水圍實業股份有限公司承租村民樓，結合青年人才需求，量身定制改造和運營方案，改造后出租給福田區政府作為人才公寓使用；深圳市南山區大沖村舊改項目歷經12年，于2010年簽約率達97.1％，終于取得突破性進展，大沖村舊改項目實現了政府、市場主體和村民等各主體之間的利益平衡；廣州市永慶坊更新項目把握社會公眾的多元訴求，“市—區—社區”三級聯動，在方案編制、實施階段等各個階段共同參與，營造了共建共治共享的歷史文化街區(表4)。

表4 第三階段典型城市更新實踐

4.1 當前我國城市更新中的治理困境與挑戰

(1)系統化的城市更新治理體系還未形成。

首先，國家層面缺乏頂層立法保障和指導方針。城市更新的政策制度建設、規劃體系銜接和管理體系構建工作十分復雜，需要從頂層把控整體發展方向。雖然在國家層面已經出臺了有關棚戶區改造、老舊小區改造、低效用地再開發等存量空間改造專項政策，但是從各地實踐來看，存在更新方式劃分類型不一、理解不同等問題。土地的細分合并、置換、出讓及財稅等是各地當前面臨的城市更新關鍵性問題，還需要國家層面的政策統籌與指引。其次，地方層面缺乏城市更新規劃體系與制度。與增量開發不同，城市更新涉及產權、空間、社會、經濟等更多元、更繁復的問題。現有的城市規劃管理體系主要是適配于增量發展模式，難以有效指導現階段的城市更新工作。部分城市(如深圳市、廣州市和上海市等)已經出臺了城市更新相關的地方性法規、政府規章、技術規范和操作指引等，然而大部分城市仍然處于探索階段，城市更新規劃體系和制度建設總體滯后于實踐進程，城市更新在增量規劃的制度框架中推進困難。同時，我國大部分城市還面臨城市更新工作與國土空間規劃體系銜接不順暢、空間治理模式較單一等問題。

(2)精細化的城市更新治理機制亟待完善。

一是各部門事權劃分不清晰。目前城市更新工作已在我國大范圍展開，然而中央政府和地方政府之間、地方政府各部門之間在治理過程中的關系和事權劃分不清晰。除深圳市、廣州市、珠海市、上海市等部分城市外，我國大部分城市并未設立城市更新專職管理機構或部門。城市更新工作涉及的部門較多，在多政策路徑下，各部門多頭管理、缺乏結構性和系統性協同，導致存量空間利用和公共資源投入缺乏統籌。二是多主體參與途徑不明晰。城市更新不只著眼于土地經濟增值和物質環境改善，還涉及政府、市場、公眾等多元權利主體的不同利益。但目前城市更新規劃的作用途徑仍以物質空間管控為主，存在物質空間規劃的局限性，解決社會問題的作用力度不足，多元主體的參與途徑也不清晰，缺乏與基層治理機制的有效銜接。三是全過程的管理機制不完善。城市更新涉及土地、產權、空間、社會和經濟等方方面面，具有周期長、范圍廣等特點。我國大部分城市目前主要關注于土地和規劃管理，還未構建城市更新全過程管理機制，特別是實施和監管力度不足。此外，我國目前的城市更新政策更適配于拆除重建類型，在微更新、微改造方面還缺乏健全的行政審批程序和制度。

(3)多元化的城市更新利益平衡機制仍不健全。

首先，對城市更新背后動力機制的研究不充分。城市更新背后的動力機制是不同更新類型采用不同實施方式的重要原因，然而目前我國城市更新較少從動力機制的維度進行制度構建。其次，經濟增長和公共利益的平衡機制不完善。城市更新治理的多元主體包括政府、市場、權利人和社會公眾等，如何有效平衡多元主體的利益是城市更新需要解決的重要問題。然而，目前對房地產化路徑的過度依賴，導致政府、原土地權利人和開發商形成了行政權力、物權與資本的“利益增長聯盟”。對開發量和經濟利益的過度攫取加大了城市更新的改造成本，帶來了環境、交通、公共服務等方面的外部負效應，給城市造成了較大負荷，對于城市整體的公共利益缺乏有效保障。

4.2 面向城市治理的建議

(1)建立系統化的城市更新治理體系。

一是我國目前還需要從國家層面制定城市更新的頂層立法保障和綱領性的規章制度。針對目前全國各地在城市更新領域面臨的困難，應在國家層面建立基本的行動規則，自上而下引導戰略方向，并提供支持城市更新高質量發展的法規政策工具，如明確城市更新可以協議出讓的方式開展等。此外，國家還應發揮引導作用，監督和指導地方開展城市更新相關工作。二是地方層面應構建精細化的城市更新規劃與制度體系。地方政府根據上級要求并結合當地實際情況，構建一套約束與彈性相結合的城市更新治理體系，制定地方政府規章，提供基本政策依據和引導配套政策，為城市更新工作提供行動綱領；制定地方政策性文件、技術規范和操作指引，明確關鍵要素和實施內容，突出規劃編制技術要求，細化與完善更新項目管理要求，以及規范更新項目運作流程。此外，還應形成動態調整機制，促使城市更新工作在法治基礎上實現常態化推進。

(2)完善精細化的城市更新治理機制。

一是對城市更新進行統籌管理和引導實施。明晰各部門的權責，設立城市更新專職管理機構或部門，搭建多部門協同平臺，建立明確、科學的標準化管理機制。在城市更新政策制定、城市更新項目審批及城市更新項目管理機構的組織架構等方面，聯合協調多部門，實施統籌管理。二是推動多元主體共同參與城市更新。在動力機制、產權關系、空間環境、利益訴求十分復雜的城市更新實踐中，建立政府—市場主體—權利主體—社會公眾等多元主體協同合作機制是提升城市治理能力的重要途徑。積極構建面向市場和公眾的規劃與協商機制，進一步使多方參與的形式、流程、范圍、權責等協作機制制度化，使各方在統一透明的機制下進行充分的博弈與協商。三是構建城市更新全過程管理機制。形成全生命周期管理機制，包括規劃機制、實施機制、監管機制和反饋機制等，并貫穿于城市更新計劃申報、土地信息核查、更新單元規劃申報、實施主體確認、完成房屋拆除、用地手續辦理和預售監管等階段，特別是對于微更新，要制定專屬的行政審批機制。

(3)構建多元化的城市更新利益平衡制度。

深入分析城市更新多元主體的動力機制，制定平衡各方利益的制度。一是地方政府在明確保障公共利益、促進城市持續發展的目標下，應將城市更新作為實現城市發展戰略的重要途徑，制定城市更新工作計劃和規劃，對城市更新實施行動進行統籌和引導。政府還應注重保障公共利益，如明確公共利益用地和用房配置要求，鼓勵公共責任捆綁，建立實施監管協議制度等。二是對于社會主體，應尊重其合法權益，鼓勵公眾參與。城市更新應尊重與保障權利主體的產權權益，如制定合理的補償安置辦法，提供政策和資金支持，完善權利主體的自主更新路徑等。同時，建立溝通協商平臺，鼓勵社會公眾參與，共同改善城市民生環境。三是制定市場主體參與激勵機制，鼓勵其承擔起相應的社會責任。制定激勵獎勵政策，以構建合理的功能調整與容積率獎勵轉移機制，優化存量用地地價體系，通過提供稅費減免與資金支持等手段，滿足市場的合理利潤要求，調動市場參與的積極性。同時，對市場主體提出承擔公共利益責任和實現城市功能品質提升的要求，引導城市更新推動城市高質量發展。

縱觀新中國成立后我國城市更新的空間治理歷程，先后經歷了旨在解決城市居民最基本的居住、出行等民生問題的政府主導下的一元治理舊城改造；城市經濟快速發展時期，政企合作下大規模的居住區改造、城中村改造、老舊工業區改造和歷史地段商業化改造；強調以人為核心和高質量發展，多方參與下的老舊小區改造、低效工業用地盤活和歷史地區保護活化。我國的城市更新在不斷發展和前進中獲得了許多寶貴的經驗，為推進新型城鎮化、構建新發展格局、提升國家治理體系與治理能力、全面建設社會主義現代化國家發揮了重要作用。

但與此同時，在面向以人為核心的高質量發展的新時期，我國的城市更新治理也面臨著前所未有的困境和挑戰，需要從政策制度、規劃技術和實施機制等方面創新城市更新的治理機制。城市存量發展是長期的、常態化的，通過建立國家層面綱領性的指導方針，構建地方層面精細化的城市更新規劃和政策體系，制定多元主體利益平衡機制，明確共建共治共享的城市更新主體關系，建立長效管理機制，從而實現我國城市更新更高層次、更高質量的發展。